De la reconsideración administrativa

RECONSIDERACION ADMINISTRATIVA PREVISTA EN EL TERCER PARRAFO DEL ARTICULO 36 DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION. NO CONSTITUYE UN RECURSO ADMINISTRATIVO NI UNA INSTANCIA JURISDICCIONAL, SINO UN MECANISMO EXCEPCIONAL DE AUTOCONTROL DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Del citado precepto que establece que las autoridades fiscales podrán discrecionalmente revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a los particulares emitidas por sus subordinados jerárquicos, y en caso de demostrarse fehacientemente que aquéllas se emitieron en contravención a las disposiciones fiscales podrán, por una sola vez, modificarlas o revocarlas en beneficio de los contribuyentes, siempre que éstos no hubieren interpuesto medios de defensa, hubieren transcurrido los plazos para presentarlos y no haya prescrito el crédito fiscal, se advierte que la reconsideración administrativa que prevé, constituye un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos, lo que es congruente con la intención del legislador de prever un procedimiento oficioso a través del cual las autoridades fiscales revisen sus propios actos para modificarlos o revocarlos cuando los contribuyentes estén imposibilitados para hacer valer algún medio de defensa legal en contra de aquellos que les fueron desfavorables, pero que notoriamente sean ilegales; por tanto, dicho mecanismo no constituye un recurso administrativo ni una instancia jurisdiccional.
Amparo en revisión 387/2004. Grupo Azar, S.A. de C.V. 11 de junio de 2004. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Laura García Velasco.
Amparo en revisión 227/2004. Consorcio Azteca del Caribe, S.A. de C.V. 19 de noviembre de 2004. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Hilda Marcela Arceo Zarza.
Amparo en revisión 553/2005. Ponderosa Textil, S.A. de C.V. 10 de junio de 2005. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes Margarita García Galicia.
Amparo en revisión 276/2006. Héctor Huerta Cevallos. 24 de febrero de 2006. Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Maura Angélica Sanabria Martínez.
Amparo en revisión 1609/2006. Juan de Jesús Barajas Aceves. 27 de octubre de 2006. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Juan Díaz Romero. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: María Antonieta del Carmen Torpey Cervantes.
Tesis de jurisprudencia 169/2006. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del veintidós de noviembre de dos mil seis.

Código Fiscal de la Federación
Artículo 36. Modificación de resoluciones
Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales.
Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modifique las resoluciones administrativas de carácter general, estas modificaciones no comprenderán los efectos producidos con anterioridad a la nueva resolución. REVISION DISCRECIONAL DE RESOLUCIONES DESFAVORABLES
Las autoridades fiscales podrán, discrecionalmente, revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a un particular emitidas por sus subordinados jerárquicamente y, en el supuesto de que se demuestre fehacientemente que las mismas se hubieran emitido en contravención a las disposiciones fiscales, podrán, por una sola vez, modificarlas o revocarlas en beneficio del contribuyente, siempre y cuando los contribuyentes no hubieren interpuesto medios de defensa y hubieren transcurrido los plazos para presentarlos, y sin que haya prescrito el crédito fiscal.
Lo señalado en el párrafo anterior, no constituirá instancia y las resoluciones que dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al respecto no podrán ser impugnadas por los contribuyentes ANÁLISIS

La constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su artículo 31 Fracción-IV, que es obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa en que dispongan las Leyes. Sobre éste enunciado se fundan en nuestro sistema jurídico las garantías constitucionales, y porque no decirlo, los derechos fundamentales que en materia tributaria el Estado mexicano reconoce a sus gobernados. Es de conocimiento general que dichos principios son el de generalidad, proporcionalidad, equidad, legalidad y aplicación al gasto público.

El principio de legalidad en materia tributaria, sustancial para el análisis de la presente tesis es consecuencia del principio general de legalidad en materia administrativa, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior el cual es reconocido y protegido por el Artículo 14 de nuestra Ley fundamental. Es por ello que la redacción de la tesis comentada en el presente escrito, resulta para nosotros por demás confusa. El empleo de las voces “podrán”, “discrecionalmente”, “procedimiento oficioso” resultan contradictorios con el enunciado que encontramos dentro del cuerpo de la misma que a la letra dice: “… constituye un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos, lo que es congruente con la intención del legislador de prever un procedimiento oficioso a través del cual las autoridades fiscales revisen sus propios actos para modificarlos o revocarlos…”.

Gramaticalmente la voz “podrá” implica necesariamente la facultad, libre de obstáculos, de realizar una acción o llevar a cabo un acto. Continuando, la voz discrecional de acuerdo a la definición de la Real Academia Española nos refiere a aquello que se hace libre y prudencialmente o bien una potestad gubernativa en las funciones de su competencia que no están regladas. Por ultimo entendemos por procedimiento de oficio u oficioso, aquel que realiza la autoridad administrativa o judicial, en el ámbito de sus competencias, sin que haya necesidad de actividad promovente por la parte interesada, entendiendo por esto que el citado procedimiento oficioso no es facultad o derecho en sentido potencial sino una obligación, en sentido actual, de la autoridad competente.
De lo escrito en el párrafo anterior, y en la inteligencia que “facultad” se define como “aptitud, potencia, poder o derecho para hacer algo”, es decir, permite a quien la posee elegir entre llevar a cabo un acto determinado o no; deberíamos concluir en una primera lectura del artículo 36 del Código Fiscal de la Federación que la autoridad fiscal tiene el derecho a decidir libre y prudencialmente la revisión de las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a un particular emitidas por sus subordinados jerárquicamente. Esto contraviene lo estipulado por el principio general de legalidad que ordena a la autoridad actuar sólo dentro del límite de la ley al permitir de manera tácita que un acto ilegalmente fundado por la autoridad fiscal pueda tener consecuencias jurídicas que vulneren los bienes tutelados del gobernado y que, basado en una interpretación errónea del precepto analizado en la presente tesis, la misma autoridad decida no revisar su legalidad en los supuestos previstos del citado artículo.

Las consecuencias jurídicas de una interpretación errónea en la que se acepte la revisión optativa por parte de la autoridad fiscal contenida en el artículo 36 del Código Fiscal de la federación pueden ser sumamente graves para los fines del sistema jurídico mexicano y por consecuencia de la justicia misma en nuestro país. Sin afán de exhaustividad sino en forma preponderantemente enunciativa señalaremos a continuación cuales serían esos efectos negativos desde nuestro punto de vista.

1. De acuerdo a lo señalado en el contenido del artículo 36 del Código Fiscal de la Federación “….siempre y cuando los contribuyentes no hubieren interpuesto medios de defensa y hubieren transcurrido los plazos para presentarlos, y sin que haya prescrito el crédito fiscal…”. El gobernado quedaría en total estado de indefensión ante un acto de autoridad que, fundado en la ilegalidad le hubiese causado una lesión jurídica. Lo cual, desde nuestro punto de vista, debe ser inaceptable en cualquier sistema normativo que tenga como objetivo constituir un estado de derecho.

2. Se estaría permitiendo, al arbitrio de la autoridad fiscal competente, una total vulneración al principio de legalidad, de modo tal que nos enfrentamos a una potencial violación de derechos fundamentales reconocidos por la Constitución en su apartado de garantías individuales a los individuos que se encuentren en los Estados Unidos Mexicanos de acuerdo al artículo 1º. De la misma.

Ahora bien, la tesis sujeta de estudio en el presente escrito nos describe el contenido del citado artículo como “…un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos, … congruente con la intención del legislador de prever un procedimiento oficioso a través del cual las autoridades fiscales revisen sus propios actos para modificarlos o revocarlos cuando los contribuyentes estén imposibilitados para hacer valer algún medio de defensa legal en contra de aquellos que les fueron desfavorables, pero que notoriamente sean ilegales …”.

Por “excepcional” debemos entender, siguiendo la Real Academia Española aquello “que constituye excepción de la regla común…que se aparta de lo ordinario, o que ocurre rara vez.”. Y yo me pregunto y les pregunto a ustedes, ¿Es jurídicamente correcto que el tribunal considere como excepcional que la autoridad revise la legalidad de sus actos y más aún, que señale como condición que éstos sean notoriamente ilegales? Es decir, ¿debemos entender que para el tribunal es admisible que la revisión exhaustiva de legalidad de los actos administrativos emitidos por una autoridad sea excepción a la regla? ¿No son acaso los tribunales jurisdiccionales del Estado mexicano los guardianes del cabal cumplimiento del sistema jurídico de nuestro país? ¿No debe ser el fin último de todo sistema jurídico la consolidación de un pleno Estado de Derecho?

Desde nuestro punto de vista, el pronunciamiento del tribunal en la presente tesis, al considerar la revisión de la legalidad de los actos administrativos por parte de la autoridad fiscal como “…un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos,…”, contribuye a que la autoridad fiscal emita actos administrativos que, en un número alarmante de ocasiones, vulneran los bienes jurídicamente tutelados de los sujetos a leyes fiscales mexicanas, sin el más mínimo análisis de su legalidad. La consecuencia de esto es, además del costo implícito de las afectaciones patrimoniales derivadas de los citados actos, una degeneración del principio de legalidad que debería ser piedra angular de todo acto de autoridad. Al despreciarse el principio de legalidad estamos contribuyendo al dispendio de recursos públicos vía litigios innecesarios; injusticias irreparables en aquellos sujetos afectados por un acto ilegal pero que no tienen los recursos económicos necesarios para su adecuada defensa jurídica; a la corrupción de los servidores públicos en varios sentidos, no sólo en facilitar mediante la emisión de actos carentes de legalidad pero agraviantes al contribuyente el contubernio entre éste y las autoridades encargadas de ejecutar los actos; sino también en la disminución del nivel de profesionalización de los servidores públicos encargados de emitir los actos administrativos, ya que, al no estar obligados a una revisión exhaustiva de la legalidad de sus actos, se propicia que individuos con escaza o nula preparación desempeñen un cargo público de tal naturaleza.

Es alarmante que el tribunal considere expresamente el control de la legalidad como algo excepcional. Es vergonzoso que un miembro del sistema jurisdiccional del Estado mexicano contribuya al menosprecio de un principio fundamental en las leyes tributarias internacionales como lo es el principio de legalidad.

Por último, pero no menos importante, al señalar que el contenido del artículo 36 del Código Fiscal de la Federación “…es congruente con la intención del legislador de prever un procedimiento oficioso a través del cual las autoridades fiscales revisen sus propios actos…”, el tribunal, desde nuestro punto de vista, se está contradiciendo, lo cual es muy grave y genera mayor incertidumbre jurídica contrario a los fines de todo tribunal, ya que, como vimos anteriormente, entendemos por procedimiento de oficio u oficioso, aquel que realiza la autoridad administrativa o judicial, en el ámbito de sus competencias, sin que haya necesidad de actividad promovente por la parte interesada, entendiendo por esto que el citado procedimiento oficioso no es facultad o derecho en sentido potencial sino una obligación, en sentido actual, de la autoridad competente. Por lo tanto, este enunciado contenido en la tesis comentada contraviene, desde nuestro punto de vista, lo señalado en otra parte del texto de la misma, analizado previamente, en el que el mismo tribunal manifiesta “… constituye un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos…”; por lo que, además de todo lo anteriormente expresado, y siempre manifestando nuestro criterio jurídico, estamos frente a un típico caso de antinomia dentro del mismo cuerpo de la tesis citada en el presente escrito.

Tenemos sin duda una ardua labor frente a nosotros; el Estado mexicano se encuentra cada día más ávido de recursos económicos; las políticas públicas en materia fiscal no has dado resultado porque no han sido correctamente planteadas. Ante eso, el individuo sujeto a los ordenamientos tributarios será objeto de un mayor acoso por parte de las autoridades hacendarias. Necesitamos leyes, tesis y jurisprudencias que fomenten la certeza jurídica de los contribuyentes.

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